湖南发展研究中心主任 王 超
“主体功能区”是我国“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念，国际上并不常见。党的十七届五中全会报告提出要实施区域发展总体战略和主体功能区域战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰的区域发展格局。在2011年3月16日发布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，在第十九章专门就“实施主体功能区战略”作了详细规划，各省的“十二五”规划也都对各省的主体功能区作了明确部署。
那么，这一战略是如何形成的？它的内涵是什么？有什么意义？如何推进实施？本文作一简单介绍。
主体功能区战略的形成
这一战略的形成，经历了一个发展阶段。1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次把“促进区域经济协调发展”作为一条重要的国民经济发展方针。由此开始，区域协调发展成为区域经济研究的一个热点，也成了影响我国区域发展的重要指导方针。我国的主体功能区战略，正是在这一经济发展方针的直接指导下产生的。2006年3月通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，首次确定了全国国土空间最新布局办法——“全国主体功能区”，以主体功能区建设为主要内容的新的区域协调发展战略基本形成，确立了中国促进区域协调发展的四大板块总体战略，即坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。
“十一五”规划纲要明确指出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。这就是众所周知的主体功能区战略。
但“十一五”规划并不是一个完全可操作的政策或规划。为此：2006年10月11日国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号），要求各地区、各部门开展全国主体功能区规划编制工作。
2007年7月26日又以国务院名义下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）。2010年6月12日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国主体功能区规划》。该《规划》在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。这是我国未来一段时期内必须坚持的一部重要规划。
2007年10月，党的十七大进一步明确要求“按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。这是首次把“主体功能区”这个具有鲜明中国特色的重要概念写入了党代会的政治报告，这对于促进国民经济又好又快发展意义重大。2010年10月，党十七届五中会会关于“十二五”的《建议》把促进区域协调发展作为我国“十二五”时期的重要战略任务。
主体功能区战略的重要意义
实施主体功能区战略，对于我国的经济社会发展具有有多方面的重要意义：
首先，主体功能区战略有利于推动区域协调发展，实现各地区共容式发展。在不同区域设置不同的经济、社会发展目标，因地制宜地利用本区域资源优势，发展区域特色产业，既能避免因同质化生产导致的恶性竞争，又能发挥各自的比较优势，创造出区域多赢的局面。
其次，有利于促进人与自然、社会的和谐发展。推进主体功能区建设是在科学发展观的指导下，遵循经济规律和自然规律，从政策上促进人口分布与经济发展相适应，经济分布与资源承载力相适应，最终实现城乡之间和区域之间人口、经济、资源、环境的协调发展。
再次，推进主体功能区建设，是转方式、调结构的需要。转方式、调结构是深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措。由于长期以来我国很多地区因片面追求经济利益依靠高能耗、高污染的粗放型经济增长方式进行发展，产业结构不合理的现象极为严重，影响经济发展的可持续性。主体功能区战略可以很好地促进区域经济增长方式的转变和经济结构的调整。
此外，主体功能区战略将改变地方将经济发展片面理解为经济增长，惟GDP和财政收入增长是举的误区，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。因此，主体功能区战略体现了全新的科学发展理念和思路，充分体现了科学发展观、以人为本、生态文明、人与自然和谐发展等理念，是对我国传统的区域发展战略的一大创新。
主体功能区战略的基本内容
主体功能区，是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。简言之，以提供某类特定产品为主体功能，以提供其他产品为辅助和次要功能的空间单元，就是主体功能区。
划分主体功能区主要考虑水土资源承载能力、生态状况，环境容量、区位特征、经济发展水平、人口集聚状况、参与国际分工的程度以及军事的、历史的、民族的因素等。主体功能区的类型可以从不同的角度来划分。主要有以下几种分类方式：
从开发方式上，可以分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；从开发内容上，可以分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业地区，以提供生态产品为主体功能的生态地区等；从层级上，可以分为国家级主体功能区、省级主体功能区等。
国家级主体功能区规划，主要任务是明确国家层面的空间开发框架，规范全国960万平方公里国土、470万平方公里海域的开发原则和开发行为，综合考虑经济、社会、资源、环境等多方面因素，系统解决涉及国土空间开发的全局性问题。根据2010年6月12日国务院常务会议审议并原则通过的《全国主体功能区规划》，国家已划定的优化开发区，全部分布在沿海发达地区，包括长三角、珠三角、环渤海等三大城市圈。
重点开发区集中在河南、湖南、湖北、广西、四川、重庆、陕西等中西部省份，包括中原地区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区和关中平原地区等5个，湖南省长株潭部分地区已与武汉城市圈一起，被纳入长江中游地区国家级重点开发区范围。
限制开发区域主要是着眼于基本农田保护区、生态脆弱地区等主要集中在青藏高原、大小兴安岭、长白山等关系国家生态安全的区域，包括22个生态功能区、水土流失防治区和沙漠化防治区，总面积258万平方公里，占全国的27%。如大兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区等；湖南省郴州、永州部分县被列入“南岭山地森林生态及生物多样性功能区”。
禁止开发区主要包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等5类区域，其中包括国家级自然保护区243个、世界文化自然遗产31处、国家重点风景名胜区187个、国家森林公园565个、国家地质公园138个等。
主体功能区战略的实施
为确保主体功能区战略的顺利实施，国家从区域政策、规划体系、绩效考核、法律保障等四个方面配套制定了相关政策。
区域政策方面，包括财政、投资、产业、土地、人口、环境等6大类。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设，特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。同时实行分类管理的区域政策。在“十二五”期间，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策，完善利益补偿机制。中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、��制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。相应完善农业、人口、民族、应对气候变化等政策。
绩效考核方面，实行各有侧重的绩效评价机制。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。
法律保障方面，研究制定与主体功能区规划配套的相关法律，用法律手段保障规划实施。
规划体系方面，努力建立健全衔接协调机制，发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。